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顾浩 基于水权理论的水资源经济管理初探

2009-5-4不详 【字体:

“改革水的管理体制,建立合理的水价形成机制”,是党中央、全国人大、国务院在制定我国国民经济和社会发展第十个五年计划时提出的重要任务之一,体现了社会主义市场经济体制对水利发展的要求。近几年来,许多地方一方面在积极探索对水资源实行统一管理和综合管理的水务管理体制;另一方面在积极探索以经济手段解决水资源供需矛盾问题。如浙江省东阳和义乌之间、余姚和慈溪之间的水权有偿转让,山东淄博的供水期货,山西引黄入晋的水价核算,甘肃张掖、四川绵阳等地节水型社会的试点,许多地方水资源费的调整,许多城市水价构成和标准的改革等。同时也引发了一些更深层次的思索,如,在水资源配置中如何发挥市场机制的基础性作用?如何指导和规范各地不断出现的水权交易和水资源管理中的经济问题?如何重视用经济手段来促进水资源的优化配置和高效利用?如何推动节水型社会的建设?等等。这说明,体制和机制的创新需要以理论和观念的创新为基础,而理论和观念的创新有力地引导体制和机制的创新。

??? 一、研究、探索水资源经济管理制度是市场经济发展和水资源可持续利用的客观要求

??? 1.我国水资源及其管理状况要求我们探索水资源经济管理制度

??? 我国人均水资源远低于世界平均水平。同时,年内、年际分布不均,在空间分布上与耕地、经济、人口等分布不匹配。多年来,解决地区性和季节性缺水是水利部门的重要任务。但是总体趋势未根本好转。除工程性缺水之外,20世纪80年代开始水质性缺水加剧。继80年代初的北方水资源危机之后,龙年大旱开始的北方4年连旱又一次敲响水危机的警钟。许多地区已经出现了资源型的水资源供应紧张,不仅影响了经济社会发展和人民生活,对生态系统和环境也造成强烈冲击。

??? 与此同时,我国水资源的利用水平低,管理粗放,使用浪费,与世界用水先进的国家相比,我国水资源利用效率还有较大的提高潜力。水资源由供水管理向需水管理的转变进展艰难。用水需求的过快增长和水污染对可用水资源量的影响,使本已紧张的水资源供需形势更加严峻。

??? 2.市场经济体制的建立和完善是水资源经济管理制度建立的基本背景和必要条件

??? 在计划经济时代,水作为一种自然资源和福利性的产品,由各级政府直接包办了水资源的开发利用,不存在水资源使用权的合理分配、依法拥有、有偿转让的问题;对用水需求的满足也是由政府负责无偿或低价供给,不存在利用市场机制来配置水资源的问题。随着我国市场经济体制的建立,需要运用水权、水价、水市场等经济手段来建立一种机制,促进水资源的优化配置,以解决行政措施和工程措施无能为力的问题。在我国一些市场经济比较发达、比较活跃的地区,先行进行这方面的探索工作成为改革与发展的必然。

??? 3.水资源是重要的战略资源和基础性的经济资源,是生态环境的最基本要素

??? 社会经济发展要求以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展,而水资源可持续利用的核心是实现水资源的优化配置,提高水资源的利用效率。改革创新水资源的管理是一场不可避免的革命性变化,是涉及社会、经济、生态、人文多方面的动态发展过程。概而言之,基于可持续利用的水资源管理的影响因素主要是:①产权制度,②管理体制,③科学技术。

??? 4.我国水资源管理需要充分重视以水权理论为基础的水资源经济管理

??? 为了解决不可避免的水资源供需的不平衡,避免在水资源方面“公地的悲剧”发生,需要通过明晰水权、建立水市场等,实现水资源的优化配置,通过政府宏观调控和经济手段的作用,促进水资源的科技进步和利用效率的提高。我国水资源管理中存在的分散、粗放、短视、低效、狭隘、不规范等问题,迫切需要通过重视水资源经济管理来逐步加以解决。水权、水价和水市场理论为水资源的经济管理创造了基础。

??? 水行政管理者应该意识到,各地近年来的许多探索说明,我国水资源管理正处在由行政手段为主向经济手段为主的转变阶段。在继续完善水资源的权属管理、取水许可、政策法规、规划、行政执法等行政管理的同时,应高度重视水资源的经济管理。

??? 二、水资源经济管理的涵义、主要内容和主要原则

??? 1.水资源经济管理的涵义,是指利用经济手段调节水资源的开发利用、供给、需求、保护、节约、配置的管理体系和制度

??? 主要内容应包括水权(水资源使用权)管理、水市场(资源市场)管理、水资源供给管理、水资源需求管理、水资源成本核算管理、水资源交易管理等方面。

??? (1)水权管理是对水权的产生、界定、行使、保护和转让等的管理。这是水资源经济管理的基础,也是水资源经济管理和立法管理的集合。

??? (2)水市场管理是对水市场的形成、运行的管理。水市场是水权交易的场所和平台,本质是水资源承载能力的转移和流通。由于水市场是一个准市场,要通过水市场的管理,建立和维护规范的市场秩序,促进水市场的健康发育,保障其正常运行,提高运行效率,抑制不公平竞争和垄断。

??? (3)水资源供给管理是对水资源开发利用以及水资源和水商品进入用户的管理,实质是在水资源评价规划的基础上,对水资源配置的管理,实现对用水户的服务。

??? (4)水资源的需求管理是对用水合理性的管理,对用水总量的控制、用水需求的引导、用水水平的调节、对未来水需求进行预测等。这是需水管理的主要内容。其目的和标准是通过水资源承载能力和用水需求的双向调节达到供需平衡,保证高效供水并兼顾各种水需求的合理、公平。

??? (5)水资源成本核算管理,主要是指建立包括水的资源性资产评价、各种成本核算(原水生产、净化、输送、污水处理、还贷付息等)的核算体系,掌握水资源家底,形成合理的水价格,促进用水户重视资源成本,并与其他成本一道计入生产成本。价格是市场最重要的信息,是具有巨大调节力的无形杠杆。

??? (6)水资源交易管理是指对水权、水资源、水商品实际交易过程中的管理。

??? 2.水资源经济管理的主要原则应考虑以下5个方面

??? 一是可持续发展原则。要充分考虑节约资源,维护生态,保护环境,实现人与自然和谐共处,实现水利与经济、社会、生态、环境的协调发展。保障后代人拥有与当代人对水资源使用、对社会经济发展的平等权利。

??? 二是兼顾资源配置的效率与公平的原则。所谓效率原则是指使资源流向资源利用效益高的用户;公平原则是指保障每个用水户都能满足必要的基本水平的用水需要。

??? 三是资源效率与经济效率并重的原则。水资源效率是单位水资源的产出贡献率,而经济效率是单位物质的生产水平。我国现阶段的经济快速发展,大量存在着过多消耗资源和破坏环境的不利现象,这在一定程度上尚难于完全避免。由于眼前自身经济利益的驱动,用水户往往重视经济效率而忽视资源效率。对于资源管理者而言,要重视水资源的效率,通过管理提高单位水资源的产出。

??? 四是尽量防止专有资源转化为共享资源的原则。在开发利用水资源过程中,共享水资源客观存在,必不可少,发挥公益性作用,由政府或政府委托的机构管理。由于共享资源是无主资产,过多的共享资源,既会导致市场失灵、管理低效,也会导致滥用和浪费;而产权明晰的专有资源容易受到尊重、保护和合理利用,因此,根据用水户的性质,要尽量明确产权人,防止专有资源成为共享资源。

??? 五是讲求资源管理效率的原则。水资源管理既要科学管好,也要讲管理成本,讲效益,要追求管理成本的最小化和管理效益的最大化。

??? 三、正确定位水权、明确水权的基本理论和制度框架,是建立水资源经济管理制度的基础

??? 1.水权的内涵界定

??? 水权是以水资源所有权为基础的一组权利的集合,包括水资源使用权、水资源占有权、水资源收益权、水资源转让权等。一旦明确,不能随意割裂、缺位和越位。

??? 我国现行《水法》规定“水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使。”水资源所有权归属国家所有的制度,决定了水资源权属管理的主体只能是国家,国务院及其授权的地方政府有权管理水资源,对水资源进行分配。同时,在责、权、利明晰的基础上,水资源的所有权和使用权分离,国家通过一定的程序将水资源使用权分散化、个性化、确定化,将特定的水资源由共享资源变为专有资源;在一定的规则程序制约和监督下,使水资源的使用权可以依法进行有序的有偿转让。

??? 2.水权初始专有化的界定形式

??? 水权无非可以分为个人所有(即私有产权)、社团所有(即社团产权)、集体所有(即集体产权)和国家所有(即国有产权,一种特殊的集体产权)4种形式。

??? 由于水资源具有不可替代性、多功能性、可更新性、流动性和地域、流域限制性的特点,具有利害兼存和易被破坏的自然属性,而水资源需求既存在生活用水的刚性需求,又存在生态、环境用水的弱势用水需求,水权(水资源使用权)的初始专有化分配存在较大的技术难点和风险,是水权制度建立的难点之一。

??? 3.水权(水资源使用权)管理包括5项主要任务

??? 一是初始水权产生的管理,目的是保证水资源使用权正常、健康地被专有化,生成初始水权。

??? 二是水权内涵界定的管理,包括水权的时效性、空间限定、水权人的权利与义务的确定与管理等。

??? 三是水权行使过程的管理,防止偏差、失当行为。

??? 四是水权纠纷的处理和保护水权人的合法权益。

??? 五是水权的登记、转让的管理。

??? 4.水权管理制度的基本特点和基本框架

??? 水权(水资源使用权)作为资源产权的范畴,其管理制度的基本特点和基本框架有以下6个方面:

??? (1)水权管理是经济与法律的结合体。

??? 经济学家费希尔(Fisher)认为:“产权是享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关成本的自由或者所得的许可。”马克思也认为产权是人与物的关系,实质反映的是个体之间的关系。资源产权管理具有经济管理和立法管理的双重特性,相应的管理手段必然有两种:经济手段(价格、税收、水资源费、罚款等)和行政手段(法律、法规、规划、制度等)。尤其是在我国市场经济体制逐步完善的时期,水权管理既要发挥市场机制的作用,又要加强政府的宏观调控,也就是市场机制和政府行为相结合,市场动力与政府宏观调控相结合。

??? (2)水权管理制度的建立与完善要与市场经济体制的建立与完善相一致并紧密融合,要遵循市场经济基本规律,如价值规律、效率规律等。

??? (3)水权管理要符合水资源的自然规律。与土地、矿产资源不同,水资源具有随机性、流域性、可更新性、流动性以及利与害的可转化性等特点,水权管理必须充分考虑水资源的自身特点,符合水资源管理的自然规律。

??? (4)水权管理要与资源使用者密切联系,易于为资源使用者接受,如用水户以适当方式参与管理。市场经济条件下,用水户是享有民事权利的独立法人,是市场的主体。资源的使用者参与管理将是一种必然的趋势。

??? (5)水权价格的确定,是健康发展的水权市场的基本问题。水资源作为一种特殊资源,宏观上应由政府定价,公众参与;微观上可由政府监控,用水户依法商定。

??? (6)水权的所有者可由具有公法人地位的机构代表。公法人作为特定用水户群体的代表,并对内部用水户进行管理,在市场经济框架中具有重要的地位和作用。用水户自愿参加并受其服务和制约。

??? 四、合理的水价格形成机制的建立和完善,是水资源经济管理制度实施的关键之一

??? 1.制订合理水价格的必要性

??? 价值规律是市场经济中的首要规律,合理的价格是价值规律的体现。符合价值规律的水权和水商品价格,不仅要反映水资源的稀缺程度,体现生产水商品的社会生产力要素的价值尺度,而且作为社会需求丰缺的信息载体,给生产者带来应得的报酬,从而,鼓励生产者或者资本按照价格信息和报酬大小增减在水行业的投资,调动用水者调整用水方式和提高用水效率的积极性。因此,水价格是水资源优化配置和提高水资源利用率最有活力的经济因素。

??? 2.水价格形成的目标

??? 合理水价格形成的目标有3个:节约水资源、提高资源的利用率,减少污水排放、保护水资源和水环境,鼓励各种资金在水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护等领域的投入。这3个目标是相互联系的。通过合理的水价格的制订和实施,促使人们珍惜、节约水资源;在生产过程中充分利用水资源,使水资源的利用效率提高,污水和废水的产生量减少,同时,人们对废、污水的资源化工作增加了兴趣。合理水价格的形成,不仅要反映水的真正价值和对国民经济、生态、环境产生的效果,而且要使资源和环境保护建立在牢固的科学基础上。

??? 3.水权价格形成需要考虑的主要因素

??? 水权价格作为水价格的重要组成部分,作为水权初始专有化和转让的经济杠杆,作为国家收取资源税(费)的重要依据,其形成主要考虑以下4个方面的因素:

??? 一是资源的稀缺性,或者是供求关系,同时要考虑人们的支付意愿。

??? 二是水资源开发的边际成本,在经济上寻求开源和节流的平衡点,以最小的投入获得最大的效果。

??? 三是生态系统和环境的补偿费用。要合理补偿由于水资源开发而造成的生态系统和环境的不利影响或破坏。

??? 四是满足水资源的刚性需求(如生活用水),使全体用户能用较合理、可支付的价格获取。

??? 4.水商品价格的核算和形成要考虑全成本,主要包括以下4个方面

??? 一是水权的价格,当前首先体现于水资源费;二是水商品形成过程中所需的成本;三是资本的合理利润;四是产生的废污水所需要的处理成本。

五、当前一个时期需要在实践中解决的若干问题

??? 水权制度和水资源经济管理制度的建立和完善,是一个较长的过程,大量的基础工作需要开展,许多问题需要在实践中探索总结完善。在这个过程中,须要有关方面专家研究指导,也需要群众的实践创造。

??? 这些问题如:流域水资源规划与流域的水权分配;不同区域内各行业(产业)的用水定额与水权分配;公有的水资源使用权如何管理以实现公益性目标;用水户(公法人、企业、灌区等)的权利、义务,如何审定和监管;用水户和投资主体的多元化与水务产业集团的发展;对从事公用水务经营机构的市场准入和管理;水价改革与合理的水价机制的形成;公众和用水户的参与;政府水行政部门对水资源权属的统一管理;政府对水市场的有效监管和有关水资源的社会管理(除害兴利,水事纠纷等);水利国有资产的管理体制与机制,等。

??? 实事求是,尊重规律,创新制度,用改革与发展的办法解决发展中的问题,是唯一正确的出路。

(作者为水利部办公厅主任)



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